中共政法委制度的历史考察

中国共产党政法委员会（以下简称“中共政法委”）是中共为了实现对政法工作的领导而设置的一个功能性的职能机构。政法委是“省、自治区、直辖市、一、二、三类市党委必设机构，一、二、三类县党委的应设机构”，基层乡镇和其他部门一般不设此机构。中共中央政法委员会（以下简称“中央政法委”）是中共中央领导和管理政法工作的职能部门，从宏观上组织领导中央政法各部门的工作，指导各省、自治区、直辖市党委政法委的工作。地方政法委服从本级党委领导，并接受上级政法委工作的指导。以中共政法委为中心，政法机关形成了一个“上下贯通、左右联动”的政法网络。新中国成立之前政法委制度的“前身”是什么?新中国成立之后，政法委制度历史演变的总体性特点是什么?如何通过政法委制度进一步审视中共对执法、司法机关的统一领导?

一、制度演进的历史轨迹 　　

历史学家钱穆曾言:“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源”。中共政法委制度源于新中国成立之前中共长期领导政法工作的传统。30年代中华苏维埃政权时期，中共强调要通过政法机关的党组领导政法工作，而非事事躬行，然而，在实践中却不自觉地行使本应由政法机关行使的权力。例如，在谢步升案中，中共直接干预了司法机关的审判。在严酷的战争环境下，中共还通过兼具行政、司法双重性质的临时性、非临时性国家机构———肃反委员会、国家政治保卫局，有效地掌控了执法、司法权，实现了对政法工作的统一领导。40年代陕甘宁边区政权时期，直接干预政法工作的惯性依然存在，例如，对黄克功的死刑判决便经过了党中央的决定。值得注意的是，此时中共对司法机关的特殊性有了新的认识。《陕甘宁边区宪法原则》强调:“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”。为防止司法独立脱离中共领导，中共通过法官、院长的任免，对司法机关实施政治领导。

新中国成立之后，纵观中共政法委的发展过程，以改革开放为分水岭，分为两个阶段，其性质大致经历了从50年代的政府“办事机构”，到60年代中共的“工作部门”、80年代中共的“工作部门”，再到90年代以后中共各级党委“职能部门”的过程。

1．改革开放之前（年至年）

（1）萌芽阶段（年至年）。政治法律委员会分党组干事会（中央）、政治法律委员会分党组（地方）、党委领导的政法联合办公室（基层）及中共政法党组、党委政法口，是各级中共政法委的缘起。

在中央。年9月27日，《中央人民政府组织法》规定政务院设立联系与指导性的委员会，如财政经济、文化教育、人民监察委员会及政治法律委员会。10月21日，政务院政治法律委员会宣告成立，其职责是指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。

在地方。大区（后被撤销）、省（自治区、直辖市）、地区（市）三级人民政府内，普遍设立了政治法律委员会（以下简称“政法委”）。年11月4日，政务院政治法律委员会主任董必武指出:“大行政区及省的政法委员会，应即按照政务院关于省以上成立政法委员会的指示，迅速成立”。此后，大区政权组织如华北行政委员会、华东军政委员会、中南军政委员会、西南军政委员会、西北军政委员会都设立了政治法律委员会。年11月，中央人民政府决定将大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。原属于大行政区人民政府或军政委员会的政治法律分委员会仍然保留，改为行政委员会的政治法律委员会。至年司法改革期间，省级以上政府，都建立了政治法律委会员。董必武指出:“县一级设立政法联合办公室的工作没有做(已经请示过周总理，可以不做)。”年10月20日，政务院批准了江西省关于专、市、县级人民政府组织政法联合办公室的请示，并建议各基层政权也建立类似的机构，实现党委对政法工作的统一领导。

作为政府性质的政治法律委员会被赋予联系与指导公、检、法机关的重要职责，这是由当时行政权、司法权不分的政治格局造成的。年宪法颁布之前，司法机关基本设置在政府之内，这为行政机关内部的政治法律委员会指导司法机关（法院、检察院）提供了便利。

这一时期，中共通过在政治法律委员会内设立分党组，实现对政治法律委员会的领导。

在中央，年11月9日，“政务院之政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会4个系统，设4个分党组”。政治法律委员会分党组干事会，须将业务情况及时报告给政务院党组干事会，以获得政务院党组干事会的指示。不仅如此，政务院政治法律委员会还必须及时向中共中央请示与报告。这是在中央层面，中共强化对政法工作领导的开始。在地方，如天津市，“年3月14日，在市政法委员会中建立分党组，受市政府党组领导”。

在尚未成立政治法律委员会、政法联合办公室的基层政权中，中共一般通过两种方式实现对政法工作的领导。其一，中共政法党组。年7月，中共厦门市人民政府党组之下成立政法分党组，加强对政法三机关的政治领导。其二，中共党委政法口。政法工作接受党委的归口领导。例如，“建国初期，由武昌县县委副书记、县长王秀生兼公安局长，并分管政法工作”。

从上观之，年宪法颁布之前，中共对政法工作的领导呈现全方位的特点，既有外部的统一领导，也有对各政法机关实施内部的领导，这是基于对政法工作的重要性所做的选择。

（2）初创阶段（年至年）。年宪法规定行政、司法机关分别对国家立法机关负责，并规定法院“独立进行审判，只服从法律”。倘若保留指导司法机关的政府政治法律委员会，将与新宪法精神产生冲突，其撤销不可避免。

在中央。年9月，根据《中华人民共和国国务院组织法》，国务院对原政务院的组织机构进行较大的调整。财经、文教、人民监察委员会被撤销，政治法律委员会即告结束。政治法律委员会的分党组也随机构的撤销而被撤销。政治法律委员会的部分职能由随后成立的国务院 办公室行使。年6月，该办公室被撤销，设立国务院政法办公室。但在年12月国务院工作部门设置图中，政法办公室已不复存在。

在地方。年6月19日，中央人民政府委员会公布《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。11月，6个大区的行政委员会全部撤销，设在大区行政委员会内部的政治法律委员会自然皆被撤销。省、市、县一级人民政府内部的政治法律委员会亦被撤销。

政治法律委员会撤销之后，除个别基层还存有中共政法口或政法小组，中央、省、市级政权中，随着政府性质的政治法律委员会及设在其内的中共党组的撤销，中共对政法工作的统一领导出现了真空。在 当局扬言“反攻大陆”，大陆“镇反”后多年未有的反革命组织活动又重新出现的背景下，中共希望通过在党内设立某类组织，实现对公、检、法等政法机关强有力的统一领导。

年10月《中共中央批准中央组织部年8月1日给中央的工作报告》建议:“中央及省委和大城市的市委在可能时，应设立政法工作部。”其间成立的有中共天津市委政法工作部、内蒙古自治区委政法部等。年6月10日，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，该通知要求大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分，各小组直接隶属于中央政治局和书记处。政法小组历任组长依次为:彭真、罗瑞卿、谢富治。在地方，绝大多数的省份建立了省委政法部或政法领导小组。至此，中共实现了对政法机关的统一领导。

（3）撤销阶段（年至年）。“文化大革命”初期，政法工作受到严重破坏。中央政法工作领导小组被撤销。在地方，如北京市、黑龙江省、浙江省、安徽省、河南省、广东省、陕西省、甘肃省的政法小组（领导小组）亦被撤销，部分省份取而代之的是革命委员会政法组。“文化大革命”后期，部分省、市如北京市、天津市、江西省、青海省等逐渐恢复中共政法小组。

（4）恢复阶段（年至年）。“文化大革命”结束后，各地公、检、法机关的建设及国家法制建设离不开中共的领导与统筹，在此背景下，各地中共政法小组逐渐恢复。在中央，年6月，中共中央决定成立政法小组，组长由纪登奎担任，副组长由黄火青、赵苍璧担任。在地方，北京市、河北省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江西省、安徽省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区等，均在“文化大革命”结束后重新恢复中共政法小组;虽然有些地方没有恢复中共政法小组，但恢复了党委“政法口”。例如，年，山西省省直机关分为办公厅、党群、工交、财贸及政法共11个口。

2．改革开放之后（年至今）

（1）快速发展阶段（年至年）。年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央决定:彭真、黄火青、江华、赵苍璧、程子华、魏文伯、武新宇、黄玉昆、刘复之为中央政法委员会委员;彭真任书记，刘复之任秘书长。中央政法委员会在中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。对于这段历史，刘复之回忆道:“中央政法委员会给中央当参谋，调查研究，提出意见，提出工作计划;做组织工作;做秘书工作，承办中央交办的事情。不是一级机构，不要太大”。中央政法委一经成立，便着手组织政法机关加快审理林彪、江青两个反革命集团案件的工作。3月17日，时任中央政法委书记的彭真任“两案”审判指导委员会主任，统一领导对林彪、江青反革命集团的审判工作。

在地方，“文化大革命”后期已恢复的省、市、县级中共政法小组、政法口，此时纷纷改名或建制为“中共政法委员会”。“文化大革命”后期未恢复设立政法小组的省、市、县级政权均在此时建立中共政法委员会。

中央、省、市、县级政权统一建立中共政法委的主要原因是出于维护社会秩序的需要。“文化大革命”滋生了一大批打砸抢犯罪分子。“文化大革命”结束之后，社会影响极坏的恶性案件接连发生，严重妨害了人民群众的正常工作和生活。社会治安的恶化引起了中央的高度重视。年8月，《中共中央关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》要求:“各级政法委员会和政法公安机关，应当成为各级党委和政府领导这场斗争的强有力的参谋、助手和办事机构，在各级党委和政府的统一指挥下，具体地执行各项战斗任务”。根据中央的精神，各地政法委一俟建立，便投入到打击各种刑事犯罪的运动中。如襄阳政法委于年6月成立，8月19日至11月，便着手开展“严厉打击严重刑事犯罪活动 战役 仗”，“严打”一直持续到年。在这个过程中，政法委的制度化进程加快，办事机构逐步建立起来，作用日益凸显，各级政法委成为“党委的一个工作部门”，职能得到了扩展。

（2）短暂波折阶段（年至年）。年前后，按照党政分开、政企分开的原则，开展了各级国家机构改革。年5月，中央下文决定撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。中央政法领导小组的职能是指导和协调政法方面的工作，一般不开政法工作会议，不发文件。部分省、市党委政法委亦撤销，但省级以下的多数党委政法委并未撤销。例如，北京市宣武区委政法委员会未被正式撤销，但办事机构和人员大幅减少，只留1名干部负责指导和协调政法方面的工作。事实上，政法委的撤销只是短暂的。年至年，全国各地出现不同程度的动乱。刚刚担任了中共中央总书记的江泽民指出:“政治体制改革的目的，是为了加强和改善党的领导，决不是削弱和淡化党的领导。”在此背景下，各级党委政法委的撤销便因此搁浅。

（3）巩固完善阶段（年至今）。年3月，中共中央决定恢复中央政法委员会。年4月2日，中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》:“各地党委政法领导机构的名称统一为政法委员会，并加强必要的建设”;还规定，“各地党委政法委员会的职责任务，可以参照中央政法委员会的职责任务，由各省、自治区、直辖市党委确定”。中央的精神得到各地的响应，各地政法委于年左右恢复。年6月7日，中共中央明确指出:“各级党委政法委员会是党领导政法工作的职能部门，担负着十分重要的职责，任务日益繁重，必须从各方面加强工作，充分发挥其职能作用”。年，中共中央再次重申:“各级党委政法委是党领导、管理政法工作的职能部门和重要组织形式”。迄今为止，各级政法委无论在自身建设，还是在各项工作、职能作用上，普遍得到加强，名称、职责、人员编制及内部机构设置上逐渐规范。

二、历史演变的主要特征

政法委从“协调、指导”政法机关的机构发展到“领导”政法机关的机构，从非制度化的中共“政法口”到制度化的中共政法委;从无办事机构的中共政法小组到有办事机构的中共政法委，其发展呈现制度化的趋势。

1．机构职能扩展与重新调整

改革开放之前，无论是政治法律委员会还是中共政法小组，机构职能较少。年5月11日，彭真指出，政治法律委员会的任务是:“负责指导与联系民政、公安、司法、检署、法院、监委等机关的工作，并处理相互间的组织与工作关系”。地方亦是如此。浙江省政府政治法律委员会的职能是“指导政法各部门的业务工作”。中共政法小组成立之后，其职能由“指导与联系”转变为“领导”政法机关。部分地方的政法小组或政法部开始了协管政法干部的探索。例如，河北省于年1月设立了政法部，其职能主要是分管对应的政府部门的干部。

改革开放之后，各级党委政法委职能变化体现在三个方面。

变化之一，新增参谋、维稳、社会管理创新职能。年初，政法机关尚未恢复元气，此起彼伏的“严打”斗争缺乏领头者，各级政法委制定详细的“严打”策略，在法律与政策适用方面，提出针对性建议，为同级党委决策提供参考，此后衍生出政法委对重大问题进行信息收集、传达、调查研究等制度，政法委由此成为同级党委的得力参谋与助手。年中共中央明确规定各级党委政法委员会的主要职责之一是“组织协调指导维护社会稳定的工作”②，此后逐渐形成了政法委(或综治委)牵头协调，政法机关、政府职能部门共同参与，社会各方整体联动的维稳机制。近年来，各级政法委还承担了流动人口服务管理、社会矛盾排查化解、非公有制经济组织和社会组织服务管理、社会治安防控体系建设等领域的社会管理创新职责。

变化之二，协管、监督职能增强。80年代各级中共政法委普遍成立之后，政法委协助党委管理政法机关领导干部的做法日益制度化。主要有三类方式:一是由党委政法委员会组织考察，提出政法部门领导干部任免意见并征求党委组织部意见后报党委审批;二是由党委组织部和党委政法委员会共同组织考察提出任免意见，报党委审批;三是由党委组织部考察提出任免意见，征求党委政法委员会意见后报党委审批。受法官专业能力不足、地方或部门保护主义的不利影响，执法不严、司法腐败的现象屡禁不止。90年代开始，中共试图通过赋予和强化党委政法委的执法监督权来解决这些问题。年中共中央政法委员会《关于加强党委政法委执法监督工作的意见》颁布以后，各级中共政法委的执法监督工作呈全面铺开之势，执法监督逐渐成为各级政法委的一项基本职能和重要工作内容。

变化之三，协调职能重新调整。年中共中央取消党委审批案件的制度后，在要求法院应就重要事项向党委请示报告的同时，为加强和改善中共对司法的领导，年中共中央书记处又进一步作出决定，要求党委不要讨论具体案件，但对于案情疑难、争议较大的案件，可由政法委员会协调各方面意见， 还是由人民法院依法判决。目前，县级以上的政法委只能在涉军或重大、敏感、疑难或者社会

欢迎转载,转载请注明原文网址：http://www.anhuishengzx.com/ahmt/12415.html